◇晋陕豫黄河金三角区域合作是四市自下而上推进争取的，在合作机制上期待国家层面强有力的主持推动，形成类似长三角一体化的高效协同机制
◇从宏观层面看，晋陕豫黄河金三角地区处在多项国家战略的叠加区，可以享受多维度的政策红利；但在微观操作层面，各类政策有明显的区域属性，影响要素流动
◇地方文旅部门建议，可以通过国家部委顶层谋划，推动三门峡仰韶村遗址、运城西阴村遗址等仰韶文化时期的大遗址一体化开发
◇“建设先行示范区以小尺度区域合作为大尺度的黄河金三角区域一体化发展提供示范引领，探索形成经济边界、文化边界、地理边界、行政边界耦合的新经验。”
文 |《瞭望》新闻周刊记者
游客在山西省临汾市吉县 黄河壶口瀑布景区游览观瀑 (2024 年 10 月 2 日摄 ) 刘宏达摄 / 本刊
自黄土高原南下，黄河流经河南急转掉头，向东途经山西等省，奔向大海。在大拐弯处，分布着陕西渭南、河南三门峡、山西临汾和运城四市，这片5.78万平方公里的区域，联西北、通华北、接中原，被称作“黄河金三角”。
三省四市地缘相近、人缘相亲、经济地位相似，是实施西部大开发战略、促进中部地区崛起战略和黄河流域生态保护和高质量发展战略的重点区域之一。2014年，国务院批复同意《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》（以下称《规划》），提出要将这里建设成为中西部地区新的经济增长极和欠发达地区实现一体化发展、跨越式发展的示范区。三省四市合作联动，探索形成有机关联的整体板块，这对推动省际交界地区合作发展、欠发达地区加快发展等，是一项意义深远的改革实践。
今年是《规划》提出10周年。《瞭望》新闻周刊记者近期调研发现，三省四市通过成立领导小组、定期召开联席会议等合作机制，以交通互联、产业协同、创建区域文旅品牌、设立“跨省通办”服务专窗等为重点，取得了一系列成效：省际交界地区综合交通枢纽建设步伐加快，有色金属加工等区域特色产业形成优势，整合域内优势文旅资源见雏形，医保跨省结算等民生领域服务一体化稳步扩围。
但受访基层干部告诉记者，黄河金三角地区发展出现了“1个百分点”的跌落——2013年，该地区生产总值4917亿元，占三省总和的8.1%；2023年，该地区生产总值达8406.5亿元，增长了70.9%，在三省总和中的占比下降到7.02%，减少约1个百分点。
“1个百分点看似不起眼，揭示的却是新发展格局中不进则退的现状。”受访基层干部说，历经十年探索，黄河金三角区域仍未建立高效协同的合作机制，仍然存在市场分割、合作松散、产业不强、要素不活等情况，区域合作就像一锅一直在烧的温水，能听到响声，但始终没烧开。
多位受访干部表示，2025年《规划》将到期，期盼对该区域进一步明晰定位，明确发展目标，制定可落地操作的政策，助力黄河金三角地区实现跨越式发展。
规划建设不及预期
“创新区域合作机制、协调区际利益关系”是《规划》指出的工作重点，某市发展改革委工作人员告诉记者，省市分别都成立了领导小组，以联席会议为主建立合作发展机制，但2022年至今，没开过省级层面协调会，四市第六次碰头还是2023年在第六届进博会上举办的轮值城市交接仪式上，一直没有设立区域合作常设办事机构。据统计，三省四市在十年间陆续召开过五届省级协调领导会议暨四市联席会议。
“共建承接产业转移示范区”被视为黄河金三角地区一体化发展的抓手，据了解，黄河金三角地区目前共同举办了9届黄河金三角投资合作交流大会，累计签约项目357个，总投资4663.23亿元。但截至目前，四市产业结构相似系数仍为0.9左右，未能达到“优势互补、错位发展”的目标。
建设成“国内一流、国际知名的旅游目的地”是《规划》确立的另一目标。黄河金三角地区山水人文交相辉映，历史文脉同根同源，文旅合作被视为深度融合的试金石。
但在拓展文旅优势过程中，三省四市更多呈现单打为主的状态，渭南依托华山、秦岭、黄河等山水文化资源，着力建设国际华夏山水文化旅游目的地；三门峡通过挖掘文化遗址内涵，打响了仰韶、虢国、老子、庙底沟以及崤函古道等文化品牌；临汾围绕根祖、黄河、太岳三个板块，积极开发全域旅游；运城通过整合全市文化资源，着力打造华夏文明根祖文化国际旅游目的地。多位受访人士认为，区域内文旅开发仍存在重山水、轻文化，重观光、轻体验情况，历史文化资源需要进一步挖掘整合。
记者在地处晋陕豫三省交界的陕西潼关看到，潼关北临山西芮城、东接河南灵宝，三地分别拥有潼关古城、大禹渡口、函谷关等知名景点，但是各自搞开发建设，未能整合形成匹配深厚历史文化价值的优质文旅资源。交通不畅也是重要原因之一。“潼关、灵宝、芮城三地都在做黄河文化旅游规划，但是彼此之间不连通，协同发展有难度。”受访干部介绍，十年来，国家重点交通项目先后落地，交通干线互联互通、枢纽轴带正在形成，但内部微循环尚未打通。
潼关县一位受访干部告诉记者，在黄河金三角区域内，晋陕之间多年来仅有两座黄河大桥相连，目前第三座大桥即将通车，其余区域只能隔河相望。“其中20世纪90年代建成的风陵渡大桥已成危桥，国道310作为横贯东西的交通大动脉由于地理环境复杂、造价高，在潼关段成为梗阻，形成‘两头大，中间小’的堵点。”
连接运城北站与三门峡南站的运三高铁是大西客运专线（连接大同市与西安市的高速铁路）和郑西客运专线（连接河南省郑州市与陕西省西安市的高速铁路）两大干线的联络线，已列入《中长期铁路网规划》和《“十四五”铁路发展规划》研究项目，多年来，两地积极争取、联合推进。截至目前，全长56公里的线路建设进展缓慢。
黄河金三角地区一些干部建议，搞活县域间循环、增加联通通道，黄河金三角区域合作，才可以收到事半功倍的效果。
受访基层干部认为，十年过去了，由于仍然缺少顶层设计、联动机制、开发能力有限，黄河金三角区域产业低水平重复建设局面没有打破，容易出现无序竞争。
一位省辖市市长坦言：由于晋陕豫黄河金三角区域合作是四市自下而上推进争取的，在合作机制上还期待国家层面强有力的主持推动，形成类似长三角一体化的高效协同机制。
机制“夹生” 要素“流”不动
受访基层干部认为，晋陕豫黄河金三角区域从历史纵深来看，是华夏文明的主要发祥地之一；从战略定位来看，是我国重要的矿产资源集聚地之一；从发展前景来看，是推动西部大开发和中部地区崛起战略的重要一环。通过区域合作，把多省边缘地区变成区域开放中心、发展高地，是晋陕豫黄河金三角地区干部群众近40年来的一个梦想。
早在1986年，运城、渭南、三门峡就成立了“晋陕豫黄河金三角经济协作区”，拉开了区域合作序幕。1993年连接晋豫的三门峡黄河公路大桥通车，就是区域合作的标志性成果之一。
此后，晋陕豫黄河金三角地区由浅到深、自下而上，走出主动打破行政区划壁垒、合作拓开发展空间的探索之路，先后签订143个合作协议，涉及区域合作、生态保护、旅游文体、检验检疫、社会治理、市场监管、食品安全、数字金融、项目建设等领域，初步夯实了协同发展的制度基础。
据了解，晋陕豫黄河金三角地区共有18个县区跨省相接相连，协同发展内生动力充足。2014年，河南灵宝与陕西潼关开始共建30平方公里的豫陕合作先行试验区。记者在现场看到，位于灵宝豫灵镇和潼关代字营镇的工业园已连成一片，潼关工业园区污水可以接入灵宝产业园的污水处理厂进行处理，还实现燃气共用，潼关聚泰新材料公司已成功引入灵宝国投金城冶金有限责任公司的冶炼余热，实现资源共享。自2014年起，隔河相连的陕西韩城与山西河津就开始共同谋划产业布局、交通网络、公共服务互通，一体化发展逐年深化。有地方干部设想，两地或可共同设立一个“虚拟市”，进一步突破行政界限，发挥统一大市场作用。
黄河金三角地区处在世界苹果生产黄金带上，种植面积增长较快，一度出现互相压价竞争，甚至售卖难。在政府推动下，先后成立了晋陕豫黄河金三角果业协会、果品出口企业联盟，推广技术、设立标准，联手开拓国内、国际市场。目前，苹果、浓缩果汁产量分别占全国的25%、75%，苹果已出口到60多个国家和地区。
“进一步深层次的合作需要更高层级推动建立更加高效的合作机制，《规划》运行十年，三省四市仍没成立统一的推进协调机构，仅靠市级层面‘轮流坐庄’主持开会，推进《规划》力不从心。”一位受访市级干部指出，从宏观层面看，晋陕豫黄河金三角地区处在多项国家战略的叠加区，可以享受多维度的政策红利；但在实际微观操作层面，各类政策仍有明显的区域属性，无法通用共享，也容易造成政策“利差”，影响要素流动。
“在电价方面，我们的豫灵产业园和陕西潼关县工业园一墙之隔，但是大工业平段电价比潼关工业园价格高出24%，山西还有电价补贴，其他地市则没有。”三门峡的一位干部说，在申报承接产业转移项目中，西部地区可以按照45%申请中央资金，中部地区则只能按照30%的比例申请；在税收方面，陕西渭南享受西部大开发政策，对国家鼓励类产业企业按照15%征收企业所得税，而三门峡、运城、临汾的企业则要按25%的税率缴纳。
今年6月，新凌铅业的绿色生产技改提升项目在豫灵产业园投产运行。“若项目落地在隔壁，满产一年可以节约电费1亿元。”新凌铅业董事长陈云飞说。
记者采访发现，虽然有多项国家战略在黄河金三角地区叠加，但是在产业引导、资金支持、人才与科技资源引进等领域仍然缺乏可执行的政策撬动。“国家每年安排专项资金支持中西部和东北重点地区承接产业转移平台及设施建设，黄河金三角承接产业转移示范区也应在支持之列，但由于未列入《中国开发区审核公告目录（2018版）》，难以获得专项资金扶持。”某市发展改革委工作人员反映，由于黄河金三角地区没有向国家部委直报的权限或机制，重大项目申请存在一定困难。
地处黄河生态保护关键位置，走绿色发展之路已成晋陕豫黄河金三角地区的共识，但由于环保标准不统一、生态补偿机制不完善，对要素流动性和配置效率产生不利影响。黄河三门峡水库是国家地表水考核断面，目前上游潼关断面按照河流Ⅲ类水标准考核，总磷为0.2毫克/升，流经三门峡市区后，按照湖泊Ⅲ类水标准考核，总磷为0.05毫克/升，标准严格了4倍；三门峡的秦岭部分是国家级自然保护区，而渭南的秦岭部分是省级自然保护区。由于保护标准和要求不同，开发程度不同，直接影响要素配置的统一性。
山西省临汾市侯马市目前拥有区域内唯一一家综合保税区，旨在打造成区域内物流集散中心和对外开放窗口，但其余三市的多数企业并未在该综保区开展业务，纷纷发力申请落地新的综保区。
多位受访干部认为，《规划》虽然是国务院批复同意的，但在落实过程中，由于缺乏国家层面的细化方案，三省四市以各自行政区利益最大化为目的的政策体系，在促进各自城市经济发展的同时，亦容易影响区域产业合作效率。
四市发展改革委相关负责同志表示，原本计划在《规划》实施五年后开展中期修编，但这项工作并未如期开展。
多位长期研究黄河金三角区域合作的学者说，由于相互之间没有行政隶属关系，省际区域合作容易出现客客气气但互不买账的情况，需要强有力的协调机制推进和权威性的规则约束。他们建议，一方面可参照“长三角”合作模式，自上而下建立推动一体化发展领导机构，设立年度任务清单，统筹指导和综合协调发展战略实施；另一方面指导区域内探索建立促进合作的规章协议，通过合理协商并履行法定程序，形成法规性的约束规制。
一体化开发深化文旅融合
走进山西运城万荣县后土祠山门，“前一后二”的三座古戏台呈“品”字形分布。万荣县委宣传部工作人员说，现存的后土祠是由运城、渭南、三门峡三地人民在清朝同治年间共同重建。每逢庙会，前台唱蒲剧，后两座戏台分别演绎豫剧和秦腔，三个剧种、三座舞台同演《三娘教子》，彰显着三地人民共同的文化根源。
在三门峡市渑池县仰韶村，游客络绎不绝。一百多年前，这里出土的实物资料，确认了中国新石器时代的存在。河南省文物考古研究院史前考古研究室副主任李世伟说，仰韶文化以黄河支流汇集的豫西、晋南、关中地区为中心，与黄河金三角区域高度重合，仰韶村遗址的发现不仅对于探寻中华文明的源头意义重大，也改变了世界学术界“中国文化西来说”的错误认识。
“根据历史文献记载和地方志资料，尧都就在晋南。”河南省文物考古研究院党委书记刘海旺说，“仰韶文化”“夏文化”“黄河文化”在中华文明的生成及发展演进中扮演着重要角色。在中原地区文明进程中，黄河金三角区域是不可分割的。区域内有仰韶村、陶寺、河东盐池等全国重点文物保护单位229处，其中运城有102处，位列全国地级市第一，渭南、三门峡、临汾分别有61处、12处、54处。
大文物、大山水、大民俗是这一区域显著的文化资源优势。走进潼关古城，登上山河一览楼，可尽览黄河、渭河、北洛河三河交汇的壮美景色；来到三门峡灵宝，在汉山可以北眺黄河、西瞰华山；“华岳三峰凭槛立，黄河九曲抱关来”，潼关古渡口的楹联仿佛在提示，以大山大河为支撑的文旅开发潜力巨大。
2015年，三省四市签署《晋陕豫黄河金三角旅游区域合作框架协议》，建立“晋陕豫黄河金三角区域旅游合作联席会议”制度，推动区域旅游合作。
近年来，随着黄河流域“共同抓好大保护，协同推进大治理”，黄河金三角区域各市因地制宜、分类施策，共同打造黄河一号旅游公路，绵延数百公里，成为全国旅客自驾打卡的优质线路。
“2020年之前我们就在做黄河金三角的旅游套票，以潼关景区为龙头，将车程一个小时左右的景点串联起来，让游客可以在周末游三省。”陕西华山旅游集团潼关有限公司董事长杨少伟说。
记者采访发现，黄河金三角区域丰富的文化蕴藏和非遗项目为区域内精品旅游线路的开发起到了牵引支撑作用。以“根祖文化游”和“宗教文化游”两条精品旅游线路为例，线路上的大部分旅游景点都属于全国重点文物保护单位和省级重点文物保护单位。
随着当前文旅热度不断高涨，高“含史量”精品线路吸引了越来越多深度游的游客。多位受访干部认为，要从联手开发升级为一体化开发，把区域内重点文物保护单位从连起来变为融起来，推动文旅融合向纵深拓展。
建设“小金三角”先行示范区。上海财经大学城市与区域科学学院院长张学良及其团队在走访该区域后，提出建设“小金三角”先行示范区的建议，在黄河“大拐弯”处山西运城市的永济、芮城与陕西渭南市潼关、河南三门峡市灵宝四县（市）打造沿黄休闲旅游度假区，协同开发永乐宫—大禹渡—圣天湖—函谷关—潼关古城—印象风陵等沿黄精品旅游线路，为区域一体化发展提供示范引领。
推动大遗址一体化开发。“从仰韶，到秦汉、隋唐乃至近现代，黄河金三角地区的大遗址、大人文，都有很清晰的历史脉络，最好能统一进行遗址公园建设。”灵宝市政府工作人员建议，以更大的规划、更高的层次、更大的视野来审视区域内的文化资源开发。地方文旅部门建议，可以通过国家部委顶层谋划，推动三门峡仰韶村遗址、运城西阴村遗址等仰韶文化时期的大遗址一体化开发。
河南三门峡天鹅湖国家 城市湿地公园（资料照片 ) 杜杰摄 / 本刊
特色产业催生合作“化学反应”
作为欠发达地区，培育特色优势产业，是四市协同发展产生化学反应的重要抓手。
打造小宗矿产开采方式变革试验田。
黄河金三角区域内汇聚了丰富的矿产资源，目前已探明的有67种，国家公布的55种战略性新兴产业矿产资源中，仅河南三门峡市就有16种。
黄河金三角地区的干部和专家认为，资源型城市突出特点就是资源，丢掉这个优势，无异于“拿金碗讨饭”。黄河金三角地区要用好承接产业转移示范区相关政策，作为我国小宗矿产开采方式变革的试验田，采用新机制、新政策缩短周期，迅速量产、构建产业链。
河南省地质研究院原院长王建平说，黄河金三角区域分布着崤山、熊耳山等秦岭东段重要支脉，山与山之间形成了灵宝盆地、义马盆地、卢氏盆地、运城盆地，矿产资源丰富，纯净度高，是名副其实的“金山银山”“聚宝盆”。
据了解，黄河金三角地区的小宗战略性矿产，主要包含三个系列：一是在金多银多金属里面伴生的“稀有、稀散、稀贵”金属，二是分散在铝粘土里的镓锗硒锂等，三是花岗伟晶岩内含有的高纯矿物质如锂铍铌等。长期以来，由于冶炼工艺技术落后，这些战略性矿产资源，大多被当作污染废弃物处理，随着近年来我国冶炼技术长足进步，产业化开发条件具备，黄河金三角“聚宝盆”迎来价值重估。
以镓为例，作为第三代半导体的“明星材料”，大自然中含量极低，主要藏身在铝土矿中，传统冶炼中经常被当成污染物处理掉。东方希望（三门峡）铝业公司经过自主研发，以氧化铝生产过程中的分解母液和赤泥为主要原料，通过螯合树脂得到高纯度的镓，在亚洲率先攻克赤泥提取金属镓的技术难题。“我们去年产出76吨99.999999%的镓，不仅创造了2亿元的产值，也让企业找到了转型发展的新赛道。”公司副总经理杨毅说。
“运城矿产资源丰富，优势矿种突出，分布较为集中，且伴生矿产资源丰富，在已查明的铜矿中，大部分都共生有金银钴钼等资源。”运城市规划和自然资源局的工作人员说。
记者采访了解到，钼具有高强度、高熔点、耐腐蚀、耐磨研等优点，在工业领域利用广泛，钼和钨、铬、钒的合金是制造军舰、火箭、卫星的合金构件和零部件的重要材料。过去钼冶金多采用氨浸法，产生重金属危废渣、氨氮废水排放等一系列环保问题。在三门峡中原关键金属实验室，中国工程院院士赵中伟领衔的无氨氮钼冶金项目采用新工艺，全流程不使用氨水，从根本上解决氨氮难题的同时，流程缩短30%，直收率和产品纯度大幅提高，可直接产出99.995%的高纯钼粉，高效增强战略性矿产资源的供给能力。
协同发力建设有色金属深加工基地，形成区域工业发展比较优势。
河南省地质研究院专家指出，战略性新兴产业的发展，很大程度取决于稀有小宗矿物的开发利用，随着分离、提取、加工、提纯技术不断创新，黄河金三角地区小宗矿产开发已成多点开花之势。
2018年，位于三门峡灵宝市的国投金城冶金有限责任公司“复杂难处理金精矿多金属综合回收”项目建成，顺利产出品位超过99.9985%的A级铜。公司总经理刘辉说，过去，金精矿冶炼产生的铜阳极泥往往被当作废料抛弃，如今，通过“三连炉”造锍捕金系统，可有效回收铂、钯、镍、硒、铅、砷、锌等十余种有价元素，每年可增收5000万元。
“近年来，三省四市联合提升工业发展水平，建设有色金属深加工基地，目前聚集了中原黄金冶炼厂、中铝山西新材料、中条山有色金属等行业龙头企业，引领区域产业快速发展。”运城黄河流域生态保护和高质量发展促进中心工作人员介绍，三省四市充分运用晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区这一金字招牌，自2020年以来为区域内11个项目共争取了承接产业平台建设的中央预算的资金是2.78亿元，为承接产业转移平台建设奠定了坚实的基础。
用科技改造传统产业链。
面对战略性资源价值重估的市场机遇，黄河金三角地区向“绿”处行、向“新”处立，探路“原料变材料、材料变器件、器件变装备”的发展路径。8月23日，自然资源部超纯矿物新材料重点实验室在三门峡市设立，实验室聚焦选矿分离、定向除杂、深度提纯等方面，强化关键核心技术攻关，打造具有重要影响力的矿物新材料产业创新发展研发平台。
三门峡市委书记范付中说：“作为后发地区，当务之急是优化资源配置、突出要素供给，从而打造创新平台、贯通创新应用、营造创新生态。”
向更深处谋划区域合作发展。
黄河金三角地区多位受访干部认为，可以从“一小”创新思路，从“一大”拓展格局。
“建设先行示范区，以小尺度区域合作为大尺度的黄河金三角区域一体化发展提供示范引领，探索形成经济边界、文化边界、地理边界、行政边界耦合的新经验。”张学良建议。据悉，今年4月，《晋陕豫黄河金三角区域合作先行示范区规划》终期评审研讨会在北京召开，评审专家组已原则同意规划通过评审。
“还应在全国统一大市场的视角下看黄河金三角的发展，通过局部一体化促进全国统一大市场建设。”多位受访干部认为，构建全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑，将该区域作为深化改革的样本，先行先试，可以为推动中西部欠发达地区实现跨越式发展探路。
（采写记者：林嵬 刘振坤 杨金鑫 雷肖霄 王皓）
（《瞭望》2024年第49期 ）
